На прошлой неделе в Петрозаводск нанесли визит представители федерального Агентства стратегических инициатив (АСИ). Далеко не первые лица, но и их стоит воспринимать как носителей важного и полезного для республики знания. Состоявшиеся в республиканском правительстве и на площадке Института экономики Карельского научного центра РАН обсуждения в своей базовой проекции были посвящены необходимости включения принципов и методов так называемого «проектного управления» в развитие региона.
В настоящее время стало очевидно, что республиканская система госменеджмента отстроена в режиме властной вертикали, но при этом не способна демонстрировать тот уровень эффективности, который ожидают и руководители органов исполнительной власти, и, конечно, сами граждане. Излишняя забюрократизированность процесса принятия решений, соседствующая с ней коррупция (что подтверждается устойчивым ростом возбужденных и расследуемых уголовных дел в отношении должностных лиц), утрата желания проявлять инициативу и так далее. Изъяны известны, но нынешней властью не преодолеваются. Последние три с половиной года губернаторская администрация даже не стремилась услышать те конструктивные критические замечания, которые звучали и звучат в ее адрес.
Оценку карельских практик администрирования пришлось дать президенту. Выговор – значит, были проблемы, которые не исправлялись. Следовательно, были издержки, которые или не учитывались, или просто списывались.
В таких обстоятельствах сформировался запрос на триединую реформу – административную, государственной службы и бюджетного процесса на республиканском уровне. В качестве спасения – в том числе с подачи московско-питерских представителей АСИ – позиционируется проектное управление. Именно оно должно адаптировать карельский госаппарат к запросам бизнеса и общества.
Первое «но» связано с тем, что внедрение проектного управление автоматически сократит пространство для демонстрации карельским чиновничеством своей власти. Ведь бюрократия есть власть бюро, власть письменного стола. И просто так никакой государственный служащий эту власть отдавать не станет. Даже если ему миллион раз расскажут о прозрачности и демократичности управления, о децентрализации и аутсорсинге чиновничьих полномочий. Даже если он в субботний день с удовольствием поиграет в ненапряжные деловые игры и поучаствует в разного рода «стратегических сессиях».
Конечно, проектное управление стоит рассматривать как общую идеологию, задающую тренд реформы госуправления, а инструментарий ее реализации каждый регион и каждое ведомство выбирает исходя из своих особенностей. Отличительная черта карельского кейса – недостаточная развитость политической системы, отражающаяся в сращивании процессов государственного администрирования и политического управления. Это – второе «но».
Таким образом, уже на начальных этапах реформирования возникает проблема нехватки административных компетенций при реализации, например, федеральных целевых программ или в понимании практической важности вдумчивой оценки регулирующего воздействия. Преобладание клиентелизма приводит к полному отсутствию конкуренции как в экономической, так и в публичной сфере. Пренебрежение законами со стороны чиновников делает борьбу с коррупцией если не бесполезной, то весьма затруднительной.
Отечественные эксперты в сфере проектного управления обоснованно указывают на сложность внедрения новой системы бюджетирования, ориентированного на результат. Проблемы возникают на уровне расстановки приоритетов расходов и определения направлений развития в соответствии с прогнозами. Многие региональные ведомства не в состоянии подготовить качественные ежегодные прогнозы потребностей в финансировании по существующим услугам. Самая значительная проблема при составлении среднесрочных прогнозов заключается в том, что ассигнования в ежегодном бюджете часто имеют мало либо ничего общего со среднесрочными потолками расходов. Низкое качество предварительных оценок выступает наиболее серьезным препятствием при разработке эффективной системы среднесрочного бюджетирования.
Однако основным препятствием для внедрения принципов проектного управления на региональном уровне является слабость институтов гражданского общества. Это обусловлено неразвитыми механизмами влияния общества на принятие политических решений и его фактического отстранения от процесса разработки административных реформ. В то же время исключение общества из управленческих процессов ведёт к отсутствию публичного запроса на реформирование системы госуправления. Близкая к нулевой активность со стороны гражданского общества непосредственно влияет на ход реформ в целом.
Да, с одной стороны, в соответствии с концепцией проектного управления принятие ключевых административных решений должно сопровождаться публичным обсуждением, в целях корректировки курса в зависимости от запросов общества. С другой – в результате уменьшения регулирующих функций государства часть полномочий в этой сфере должна перейти саморегулируемым организациям. – Но посмотрите, что реально происходит. Закулисно подготовленный проект изменений в республиканскую Конституцию уже «положен на бумагу» и внесен в парламент. А процесс непубличных договоренностей о поддержке губернаторского законопроекта фактически запущен. И то, и другое лишь усиливает проблему доверия к государству, которое не желает видеть себя контрагентом в инициативах и проектах на благо республики.
