Московский коллега – политический публицист назвал создаваемую Национальную гвардию «силовым офшором президента». При всей афористичности тезиса в нем содержится очень важный посыл, который можно условно разделить на два открытых вопроса. Во-первых, как быть в ситуации, когда Национальная гвардия не подпадает под действие закона «О полиции»? Во-вторых, кому и как будут подчиняться территориальные подразделения Национальной гвардии, создаваемые во всех субъектах федерации?
Конечно, организационная реформа российского министерства внутренних дел не ограничивается формированием нового федерального органа исполнительной власти – Федеральной службы войск Национальной гвардии, в состав которой войдут внутренние войска и отряды специального назначения, ранее входившие в МВД. Еще будут упразднены два федеральных ведомства, ФСКН и ФМС, за счет включения их в состав МВД.
Включение ФСКН в состав МВД действительно устраняет дублирование функций, оно может привести к относительному сокращению численности полицейских и экономии бюджетных средств. Если внутри МВД теперь будет готовая структура со своими помещениями, оперативниками и следствием (бывшая ФСКН), то возникает необходимость ее организационного слияния с собственными отделами по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ОБНОН), которые ранее работали параллельно c ФСКН и весьма часто (а в Карелии – очень часто) оказывались в недружелюбно конкурирующих обстоятельствах. Конечно, это потенциальные сокращения десятков тысяч полицейских, а также управленческого и вспомогательного персонала, но только если не будет создана новая управленческая антинаркотическая вертикаль внутри МВД, которая сведет на нет усилия по экономии бюджета.
Возврат ФМС в МВД – это фактический отказ от курса на нерепрессивный подход к контролю за соблюдением миграционного законодательства и учету граждан. Раньше предполагалось, что выдавать паспорта, виды на жительство, гражданство и регулировать трудовую миграцию должны не люди в погонах, а обычные гражданские служащие. Но сотрудники ФМС сохранили в большинстве своем специальные звания внутренней службы, и за десять лет работы служба приняла на себя ещё больше репрессивных задач. Так, в ее составе созданы центры временного содержания иностранцев и лиц без гражданства, вызывающие большие вопросы у правозащитников (по поводу того, что там длительное время могут содержаться люди, не совершавшие уголовных преступлений).
Сегодня с помощью активного медиа-продвижения – особенно при демонстрации «ужасов-ужасов» в Западной и Северной Европе – в общественном сознании россиян проблема миграции полностью совместилась с рисками безопасности и терроризма, и в этом контексте вхождение ФМС в МВД не выглядит только политикой экономии бюджетных средств. Реализация обеих целей – экономия бюджетных средств и своеобразный ответ на миграционные риски для безопасности – будет зависеть, как и в случае с ФСКН, от конкретной формулы реализации организационного слияния.
Сейчас ФМС решает три вида задач. Во-первых, это борьба с административными правонарушениями в сфере миграционного законодательства. Эти задачи логично полностью передать полиции вместе со штатом. Во-вторых, это содержание иностранцев и лиц без гражданства, совершивших административное правонарушение, – эту задачу можно также передать МВД или ФСИН, в составе которых есть практически аналогичные структуры. Но самая масштабная работа ФМС – работа по миграционному учету, оказанию повседневных государственных услуг населению, ведение соответствующих баз данных. Это не функция людей в погонах, любящих отдавать честь старшему по званию.
Передача Внутренних войск, авиации и специализированных силовых подразделений (до 200.000 человек личного состава) из МВД во вновь создаваемые войска Национальной гвардии решает несколько принципиальных задач. С точки зрения современной полицейской функции – предотвращения преступности, охраны общественного порядка в ежедневном режиме, борьбы с преступностью, работы с населением – наличие в составе МВД войсковых бригад и военной техники было явным атавизмом. Теперь внутри МВД меняется баланс в сторону гражданских и оперативных, а не военно-силовых функций.
Но параллельно меняется и баланс между силовыми ведомствами, поскольку появляется еще одно. По сути, Национальная гвардия становится универсальным силовым подразделением, декларативно напрямую подчиненным президенту, но действующим фактически в режиме так называемых «двух ключей», второй из которых находится в губернаторском сюртуке. Это – тот самый «силовой офшор», который, согласно проекту федерального закона, может привлекаться для решения любых задач, требующих применения силы и принуждения внутри страны: от обеспечения чрезвычайного положения до охраны объектов и от борьбы с терроризмом и беспорядками до контроля за оборотом оружия. Это новая форма организации силового ресурса, но с задачами, находящимися на пересечении федеральных и региональных уровней управления.
То, что Национальная гвардия создается не только для оптимизации (читай – сокращения МВД), но и как реакция на воспринимаемые внешние, трансграничные и внутренние угрозы, понятно. Отчасти это демонстрация готовности к любому развитию политических (или околополитических) событий, произойди они в этнических республиках, к которым (особенно с учетом приграничного статуса) относится и Карелия, или российских городах, в том числе после думских выборов.
С точки зрения повседневной гражданской жизни, к созданию нового ведомства остаётся много вопросов. Так, в указе президента упоминается, что федеральная служба, в составе которой будут войска Национальной гвардии, будет также регулировать оборот оружия и частную охранную деятельность. Но ведь это может оказаться еще одной мерой по выводу за пределы МВД несвойственных ему лицензионно-разрешительных функций, но передача этих функций будет явно не по адресу. Сейчас хранение оружия de facto контролируют участковые уполномоченные полиции, а лицензированием занимаются подразделения при районных ОВД. Создание отделов Национальной гвардии на уровне, например, Петрозаводского городского округа или Прионежского района с офисным штатом или использование «гвардейцами» участковых для контроля за оборотом оружия – абсурдно с организационной точки зрения. Только, конечно, если изначально не исходить из глубокомысленного соображения, что уже в ходе реформы «что-то обязательно поправят», и Национальная гвардия будет решать совсем другие задачи.
