Уже более трех месяцев в Карелии разворачивается работа по началу внедрения так называемого «проектного управления» в системе регионального администрирования. Очевидным образом о себе начинают заявлять противники данного начинания, непосредственно работающие в органах исполнительной власти республики. Это становится особо интригующим в связи с учетом обстоятельств нового электорального цикла и естественного желания власти заняться переформатированием «распределительной коалиции» соискателей ренты.
Современная теория политических преобразований предполагает, что опора регионального режима на контроль над экономикой и силовым аппаратом, а также на патронат элит в сочетании с покупкой их лояльности задают стимулы, как правило, не способствующие успеху реформ. Масштабные преобразования оказываются для руководства территорией как минимум рискованным предприятием.
При проведении реформ такие авторитарные лидеры, как Александр Худилайнен, могут опираться либо на бюрократию, либо на доминирующую партию (или на их комбинацию). Первый вариант требует высокой профессиональной квалификации управленческого аппарата, наличия у него очевидных стимулов к эффективному выполнению поставленных задач и ограждения бюрократии от влияния со стороны групп интересов. И здесь стоит сформулировать одно принципиальное обобщение.
Казалось бы, что может быть сложнее, чем проводить управленческие реформы в условиях демократии? Ей присущи серьезные и неустранимые изъяны. Регулярные конкурентные выборы вызывают к жизни политические бизнес-циклы, способствующие популистской политике и сужающие окна возможностей для осуществления реформ. Разделение властей дает имеющим «право вето» акторам возможность блокировать принятие ключевых решений или выхолащивать их суть.
Но еще сложнее реализовывать проекты авторитарной модернизации. Подготовка управленческих решений трансформируется в запутанный и неэффективный процесс согласований между различными министерствами и ведомствами, помноженный на внутриаппаратную борьбу. При этом единолично принимаемые главой региона решения подчас носят произвольный характер, в результате оказываясь невыполнимыми.
Все это серьезно затрудняет проведение в жизнь программы реформ. Ведь любая бюрократия заинтересована не столько в переменах, сколько в сохранении status quo.
Там, где реформы требуют значительных по плотности регулирования действий различных сегментов республиканской бюрократии, они пробуксовывают, а то и оказываются сведены на нет. Отличной иллюстрацией-2016 стоит признать углубляющийся с каждым днем провал реализации запланированных на текущий год мероприятий Федеральной целевой программы «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года».
Отсутствие реальной политической подотчетности и неэффективность механизмов внутривластного контроля подталкивают чиновников к минимизации усилий по воплощению в жизнь преобразований. Уже сейчас наблюдается тенденция, при которой административная реформа, нацеленная на внедрение проектного управления, приводит от плохого к худшему. Единственным очевидным изменением в госслужбе становится повышение оплаты труда чиновников, занятых в «новом горизонтальном взаимодействии». И это при том, что их кадровый состав и уровень ценностной мотивации практически не изменяются. Реформа грозит оказаться организационно разделенной и внутренне противоречивой.
Реформировать госслужбу предписывается самим чиновникам (прежде всего, обаятельному, но политически недостаточно опытному зампреду республиканского правительства Юрию Савельеву), хотя, как известно, управленческий аппарат не только не отказывается от избыточных функций, но и всегда стремится расширить свое влияние, наращивая регулирование в самых разных сферах жизни общества. Примером является хотя бы то, что при очередной перетряске губернаторско-менеджерской колоды, формирование института премьер-министра и сокращение правительственных ведомств привело лишь к увеличению численности чиновничества, не повысив качество управления.
Так возможна ли успешная реформа в рамках большого проекта авторитарной модернизации? Карельский случай вынуждает обставить сколько-нибудь утвердительный ответ на этот вопрос целым рядом оговорок. Если изменения в той или иной сфере являются политическим приоритетом сильного главы региона и если команда реформаторов, огражденная от влияния заинтересованных групп и не испытывающая проблем координации с другими ведомствами, способна в короткие сроки осуществить преобразования, дающие быстрый позитивный результат, то реформы возможны даже при низком качестве государства и неэффективном институциональном дизайне. Но такое сочетание условий в сегодняшней Карелии не обнаруживается.
