Недавно корреспондент «Черники» решил поговорить с лидерами оппозиционных (а точнее — «оппозиционных», ибо кавычки здесь важны) фракций Заксобрания Карелии о текущей реформе местного самоуправления: о переходе районов на одноуровневую систему, о финансовой зависимости муниципалитетов, о роли советов и вообще — о том, остаётся ли у слова «самоуправление» хоть какой-то смысл.
Все трое приглашённых — лидеры фракций КПРФ, «Яблоко» и «Справедливой России» — изначально согласились. Но дальше начался интересный процесс.
Евгений Ульянов (КПРФ), начав с классических лозунгов о «разграблении регионов» и «диктате центра», при попытке конкретики замолчал — и перестал выходить на связь. Эмилия Слабунова (Яблоко), получив вопросы, даже после напоминания так и не ответила. Почему? Не заинтересовала тема? Или просто нечего сказать? Вопрос открыт.
Единственный, кто не ушёл в тень — Ройне Изюмов, руководитель регионального отделения «Справедливой России» в Карелии. Он не стал отбывать номер. Ответил — подробно, по делу, без штампов. Ни приукрашивать, ни уклоняться не стал. Даже там, где больно. И вот что получилось.
— Не находите ли Вы, как давний участник карельской политики, что исполнительной властью взят курс на профанацию и декоративную роль органов МСУ?
— Думаю, это не просто ощущение — это очевидная реальность. Достаточно посмотреть, как по всей республике один за другим создаются так называемые муниципальные округа. Что это на деле? Это упразднение поселенческого уровня власти. Вместо избираемых глав — специалисты, фактически наёмные работники. Руководит ими глава администрации округа, которого тоже выбирает комиссия под контролем правительства. То есть власть уходит наверх, к тем, кто никакого отношения к конкретному поселению не имеет. Вместо реальной местной политики — административная вертикаль.
Это сразу несколько проблем. Во-первых, полная зависимость от исполнительной власти. Глава поселения, избранный напрямую жителями, даже при всех сложностях всё-таки ориентируется на тех, кто его избрал. Он понимает, что отвечает в первую очередь перед людьми, а не перед министерством. А вот специалист, работающий по трудовому договору и назначенный сверху — это уже просто подчинённый. Его задача — не спорить, не требовать, не защищать интересы поселения, а выполнять указания.
Я знаю примеры глав поселений, которые буквально «выгрызают» средства на нужды своего поселения. Потому что в правительстве деньги просто так не дают — это не свободный кошелёк, это сундук, на котором сидят премьер и министр финансов. Если не попросишь — не получишь. Но чтобы просить — надо хотя бы иметь статус, мандат, легитимность, политический статус. А у наёмного специалиста этого нет.
Яркий пример — Пудожский район, время руководства Зубова. Мы специально организовали совещание, чтобы узнать, какие потребности по зимней уборке. Нам официально ответили: всё хорошо, ничего не нужно. Результат — зима провалена, улицы не убраны. Потому что когда ты не можешь открыто говорить о проблемах, когда боишься «раздражать начальство» — ты просто молчишь. А страдают люди.
То же и с бюджетами. В большинстве местных советов нет реального обсуждения 0- всё принимается в точности так, как спускается сверху. Где нет оппозиции — заседание проходит быстро, бюджет принимается за полчаса. Без единой правки. В точности в том виде, как его предложила администрация. А там, где есть оппозиционные депутаты — заседания идут по полдня. Потому что обсуждают, вносят поправки, перераспределяют деньги. Это и есть местное самоуправление — когда идёт дискуссия, борьба за приоритеты, защита интересов людей. Это я уже про роль оппозиции в местном самоуправлении. Во многих советах сейчас роль депутатов — просто оформить решения администрации. Принтер. А не представительная власть.
Да, конечно, это не только карельская история. Но в Карелии она особенно показательная. Когда всё управление поселением переезжает в здание правительства — это прямое следствие. И в какой-то момент исполнительная власть просто не знает, как работать по-другому. Вот, пожалуйста, опять Пудожский район — уже полгода не могут избрать главу администрации района. Просто не могут договориться с районными депутатами. Потому что не разговаривают с ними. Привыкли, что на местах все «берут под козырёк». А как только надо выстроить диалог — всё, ступор. Потому что система диалогу не обучена. Она построена на подчинении. А не везде еще так, к счастью.
Ещё один важный момент — это, на мой взгляд, отсутствие нормальной системы подготовки муниципальных кадров. У нас главы часто учатся только на собственных ошибках. Формально есть Миннац, который должен заниматься методической работой, но по факту — это больше про декорации. Показать, что вот мы провели мероприятие, вот фото, вот отчёт. А реальных программ, поддержки, обучения, как мне кажется, нет. И в результате главы остаются один на один с кучей требований, с контролем прокуратуры, с огромной ответственностью. А ресурсов при этом — ноль. Стоит им оступиться — прилетает быстро, через прокуратуру, с серьёзными последствиями. Это стресс, это страх, это выгорание. И неудивительно, что у нас по полгода в поселениях не могут найти желающих баллотироваться.
Вот поэтому и складывается ситуация, как в Амбарнском сельском поселении Лоухского района — просто не могут найти кандидатов. Люди не хотят идти. Невысокая зарплата, огромная ответственность, никакой поддержки сверху. Нет малейшей уверенности в том, что кто-то тебе поможет, если вдруг что-то пойдёт не так.
А иногда происходящее — это уже не просто подрыв местного самоуправления, а откровенное издевательство над людьми. Это я тоже про Амбарнское поселение. Про цирк с так называемыми партиями. На это мало кто обращает внимание, а зря. Тут бы всем жителям республики задуматься.
Немного контекста, для непосвящённых. Ни одна серьёзная партия, включая «Единую Россию», туда кандидата не выдвинула. Просто не смогли найти. Такая ситуация, желающих — ноль. И тут появляются «Зелёные». Выдвигают кандидатом москвичку. Зачем? Всё просто: им нужно показать Минюсту, что партия участвует в выборах. Иначе — ликвидация. А поскольку ни одна парламентская партия не пошла — они, видимо, решили: «Почему бы не воспользоваться случаем?».
Но выборы не могут быть безальтернативными. По закону нужен хотя бы второй кандидат. И вот на эту роль, как положено по схеме, выходит кандидат от «Партии пенсионеров» — женщина из Петрозаводска. Технический кандидат, очевидно. Замысел был простой: должна победить «Зелёная» москвичка, и партия отчиталась бы о том, что у неё есть избранные депутаты и главы. Значит, она якобы живая. А значит — и Минюст отстанет.
Но не учли одного. Наш народ — умный. Карельский избиратель просто так в цирке участвовать не будет. Люди увидели, что их пытаются использовать, и выразили протест единственным доступным способом — голосованием. И выбрали не «московскую» кандидатку от «Зелёных», а техническую кандидатуру от «пенсионеров» из Петрозаводска.
Что было дальше? Всё по шаблону: через несколько дней после выборов она подаёт заявление о сложении полномочий. И снова — поселение без главы. А деньги на выборы уже потрачены. А людям снова объясняют, что ничего не получилось. Ну как после такого всерьёз относиться к местному самоуправлению?
Эту же технологию обмана мы увидим через год — на выборах в Законодательное собрание. Те же партии, те же сценарии. «Зелёные», «пенсионеры» и прочие будут использоваться как спойлеры и технические участники. Чтобы оттягивать голоса у реальных кандидатов и партий. Это важно всем понимать.
— Могут ли быть перспективы самостоятельного принятия решений у органов МСУ, абсолютно финансово зависимых от вышестоящих бюджетов?
— Наивно думать, что можно быть независимым, не имея собственных денег. Все муниципалитеты живут за счёт трансфертов. Самостоятельно зарабатывать умеют единицы, да и то — это, как правило, города, где хороший поток по НДФЛ. Остальным остаётся ждать подачки.
Началось всё давно: сначала отобрали полномочия по земле. Раньше хоть могли распоряжаться землёй, за счёт этого что-то планировать. Сейчас — всё, перекрыли. Смешной земельный налог и часть НДФЛ — на этом бюджеты строятся.
Тем не менее, даже в таких условиях степень зависимости бывает разная. Есть главы, которые приезжают в Петрозаводск и не выходят из кабинетов, пока не добьются финансирования на свою школу, дорогу или котельную. Есть такие — и они молодцы. Я не буду называть фамилии, чтобы их не подставить, но они, если читают — узнают себя. Есть те, кто давит на ситуацию: «если я уйду — некому будет». И этим тоже удаётся что-то выторговать. А есть те, кто просто сидит тихо и не просит. В таких местах ничего и не происходит.
Так что говорить о независимости — это иллюзия. Речь может идти только о степени зависимости. Но полной свободы — нет. И не будет, пока МСУ не получит реальные рычаги и источники дохода.
Конечно, полной независимости не должно быть ни у одного уровня или ветви власти. В этом и состоит суть принципа разделения властей: баланс, контроль, взаимодействие. Но при всём этом, по смыслу, у местного самоуправления — своя, особая роль в публичной системе. Это не просто младший партнёр исполнительной власти. Это тот уровень, который ближе всего к человеку, к его двору, улице, школе, котельной.
Собственно, само название обязывает — самоуправление. Не «отдел правительства», а именно управление на месте — своими силами, от имени жителей. А если превращать его в чисто наёмную структуру, полностью зависимую от решений сверху — ну так давайте тогда уж честно и переименуем. Например, в «местное подчинение». Зачем делать вид, что это что-то самостоятельное, если оно даже слова лишено?
— Учитывая предыдущий вопрос и финансовую зависимость поселений, в чём поселение потеряет от перехода от выборного главы и совета к наёмным менеджерам?
— Это, пожалуй, самый простой вопрос. Всё зависит от того, кто твой работодатель.
Если ты избран — твой работодатель народ. Ты перед ним отчитываешься, к нему ходишь на собрания и сходы, перед ним держишь слово. А если ты назначен — твой начальник сидит в кабинете администрации округа, а его начальник — в здании правительства. И ты будешь выполнять то, что скажет он, а не то, что нужно жителям.
Поэтому ответ очевиден: поселение теряет своего защитника. Теряет того, кто мог идти и выбивать деньги, спорить с министрами, добиваться чего-то для своего поселения. Теряет политическую волю.
— Ещё вопрос по текущей муниципальной реформе. Вы, всё-таки, гораздо ближе к принимающим решения лицам. Есть ли у Вас сведения, по какому принципу принимается решение один район преобразовать в округ, а другой оставить на двухуровневой системе? Как-то снизу особой логики не просматривается.
— Честно? Логики «снизу» действительно не видно, потому что её в этом смысле и нет. Законодательное собрание в этой процедуре, вопреки расхожему мнению, участия почти не принимает — только оформляет. Формально решение о преобразовании принимает как бы само муниципальное образование, и если более чем одно из поселений в районе высказывается против — объединения не происходит. Со стороны это и выглядит как инициатива снизу. Но мы понимаем, что на самом деле всё решают республиканские власти.
И здесь начинается самое интересное. Исполнительная власть региона, конечно, хочет идти по пути округов. Это не секрет, мы об этом уже говорили с вами. Я думаю, что участь одноуровневой власти ждёт абсолютно всех. Просто сделать это быстро не получается — не хватает организационного ресурса. Да и не везде всё проходит гладко — где-то возникает сопротивление. Как, например, в Калевальском районе, где два поселения выступили против. И чтобы не попасть в неудобную ситуацию, до финала дело не довели.
Поэтому в первую очередь Миннац и правительство стараются идти туда, где не будет сопротивления. Действуют аккуратно: сначала идут переговоры с главами поселений, с депутатами — убеждают. И только когда уверены, что все «за», запускают процедуру. Потому что если выдвинуться на преобразование, а потом получить отказ от части поселений — это будет выглядеть как политическое поражение.
Я думаю, в идеальной картине у республиканской власти — полностью одноуровневая система по всей республике. Но реализовать это одномоментно им просто не под силу — ни политически, ни организационно. Поэтому идут пошагово: там, где тише — объединяют, где сложнее — ждут, работают, уговаривают.
— Вы пишете о благе громкого голоса оппозиции в муниципальных советах. Давайте коснёмся, возможно, неприятного для многих вопроса: а насколько оппозиционность связана с партийностью? Не будем показывать пальцем, но буквально недавно в одном из районных советов, где у ЕР не получилось взять большинство, при голосовании по кандидатуре главы совета, представитель «оппозиции» просто поднял руку вместе с «единороссами», и всё прошло как надо. Как избирателю определяться с выбором в таких условиях?
— Оппозиционность и партийность — не одно и то же. Заметьте, я говорил про оппозиционность, а не про партийную принадлежность. Потому что, например, в горсовете Пудожа как раз оппозиционные депутаты — это единороссы. И там тоже есть дискуссия, потому что есть альтернативное мнение — та самая оппозиция. То есть партия — это не всегда маркер поведения. Главное — суть действий.
Вы, скорее всего, говорите о Лахденпохском районе… простите, округе. Да, там коммунист поддержал кандидатуру от ЕР. Согласен, ситуация на первый взгляд нетипичная. Но если разобраться — там прошёл нормальный политический процесс. Итогом стало то, что в руководстве Совета оказались представители сразу трёх партий: «Единая Россия», «Справедливая Россия» и КПРФ. Это — компромисс. Альтернатива была — блокировка друг друга, и тогда не утвердили бы никого. Ну и что от этого людям? Если бы мы упёрлись и начали взаимные блокировки, ничего бы не выбрали. Люди бы в итоге пострадали, Совет бы парализовало.
У «Справедливой России» и КПРФ там столько же голосов, сколько у ЕР. Если бы все встали в жёсткую конфронтацию, ЕР бы просто не поддержала нашего кандидата, а мы — их. В результате проиграли бы все. А так удалось договориться: да, председатель — от ЕР, но оба зама — от оппозиции. Это и есть компромисс в интересах Совета, в интересах людей. Это нормальный путь. Но! Это не значит, что так будет по бюджету, по другим важным вопросам — вот на эти голосования нужно внимательно смотреть и делать выводы.
Но если абстрагироваться от конкретики — ваш вопрос справедлив: как избирателю ориентироваться? И вот тут важно понимать: настоящая политика — это не всегда только «за» или всегда только «против». Это искусство договариваться. Нормальный политик должен уметь убеждать, уступать, когда надо, находить компромиссы. Если ты просто везде кричишь «мы против!» — ну и что? Какая от тебя польза? На такое «против» все со временем просто перестают обращать внимание. Настоящая политическая работа — это добиваться результата. Не воевать ради войны, а влиять на решения.
А в целом — ваш вопрос шире. Насколько вообще партийность = оппозиционность? Мой ответ: ни насколько. Вы знаете, в моём понимании здоровая политическая сила не может стремиться быть в оппозиции. Она должна стремиться быть у власти. Не просто стоять рядом и критиковать, а перевернуть доску — и чтобы «Единая Россия» стала оппозицией. Если же политическая сила не стремится к реальной власти, то значит, ей просто удобно быть в оппозиции, комфортно. Тогда к ней появляются вопросы. Значит, она выбрала не путь ответственности, а путь комфорта: нести любые лозунги, не сталкиваясь с реальностью решений. Это уже не борьба за перемены, это политический бизнес.
Вот здесь и важно смотреть на то, как партии работают на местах. Потому что именно местный уровень — это опора всей политической конструкции. У «Справедливой России» сейчас — самый большой корпус муниципальных депутатов среди нынешней карельской оппозиции (46 депутатов разных уровней — сельские, городские, окружные), мы эту работу все последние пять лет вели, почти во всех избирательных кампаниях участвовали и побеждали, а не отбывали номер. Поэтому не боимся брать на себя ответственность. Мы готовы, в том числе, к большинству в Законодательном собрании.
Так что, когда спрашивают: «А вы оппозиция?» — мы отвечаем: пока да, но стремимся к тому, чтобы ею наконец перестать быть.
— Вы пишете о необходимости реальных и, надо понимать, достаточных для определённой независимости, источников дохода для муниципальных образований. Ваш коллега, глава одной из фракций ЗакСа, писал мне, что выход — в перераспределении налогов. Но ведь, исходя из закона сохранения материи, в смысле бабла, направление бóльших средств в бюджеты МСУ автоматически уменьшает поступление средств в бюджеты более высоких уровней, что, в свою очередь, должно подразумевать передачу вниз обязанностей по расходной части вышестоящих бюджетов, иначе какие-то направления останутся без ресурсов для реализации. И тратя деньги на эти вновь появившиеся обязательства, МСУ снова остаются без денег. Кроме того, если мы за цементирование России как единого политического пространства, часть полномочий просто нельзя передавать на низы. Где тут выход? Как сохранить баланс между уровнями власти, исправив текущую несправедливость в самостоятельности органов МСУ?
— На самом деле в вашем вопросе и есть ответ — нужен баланс. Полной независимости ни у кого быть не может — и не должно. Потому что государство — это единая суверенная система. Центр, регионы, муниципалитеты — они связаны друг с другом и по полномочиям, и по деньгам.
Но есть одна простая вещь: на вопросы местного значения деньги на местах быть должны. Это базовый принцип. Если на тебя возложены определённые обязанности — у тебя должны быть деньги на их реализацию. Иначе как это будет работать? Если ты отвечаешь за детский сад, клуб, улицу или водопровод — ты должен иметь бюджет, чтобы это содержать. Не выпрашивать каждый раз через голову, не писать письма и не унижаться перед конкретными министрами, а иметь свой, пусть небольшой, но стабильный ресурс. Хотя бы базовые, гарантированные доходы.
Но сейчас схема обратная — полномочий навешано по уши, а денег нет. Вот и вся история. Выход — в том, чтобы пересматривать модель честно. Снизу вверх. Где-то — перераспределить, где-то — дать больше свободы, где-то — прямо закрепить стабильные нормативы от налогов. Иначе всё это местное самоуправление — только на бумаге. Баланс между уровнями — это и есть зрелая управленческая система. Пока же — перекос, и его надо выправлять.
— Ещё одна больная тема — это взаимодействие депутатов ЗакСа с муниципальными депутатами и выборными главами муниципальных образований, которой Вы немного коснулись ранее. Опыт Лоухского и Кемского районов в этом плане на данный момент исключительно печальный. Выскажите Ваше видение такой работы. И отдельный вопрос: насколько при полном контроле ЗакСа «Единой Россией» возможно лоббирование интересов районов вне планов республиканской исполнительной власти?
— Здесь могу отвечать только за нашу партию. Уже говорил, у «Справедливой России» сейчас 46 депутатов разных уровней по всей республике. Это самая большая оппозиционная команда в Карелии. И у нас со всеми депутатами выстроена прямая работа. Многие инициативы, которые потом звучат от меня, например, в Заксобрании, появляются на местах. Потому что именно там всё видно и слышно. Мы получаем предложения от наших коллег, готовим поправки в бюджет, прорабатываем с юристами обращения, подсказываем, где как действовать. Да и по другим вопросам — если нужен какой-то документ, если надо разобраться в бюджете — мы включаемся, помогаем. Это живая связка. Она ещё и горизонтально работает: между разными районами депутаты общаются, делятся практикой, советами.
Живой пример — недавно принятый закон о выделении бесплатных земельных участков инвалидам всех боевых действий вне зависимости от времени и места участия в вооружённом конфликте. Идея принадлежит вашему земляку, депутату Лоухского горсовета от «Справедливой России» Сергею Лебедеву. Это вот живой пример взаимодействия депутатов местного уровня с региональными.
Но вторая часть вашего вопроса — самая важная. Можно ли при монополии ЕР реально лоббировать интересы районов? На мой взгляд, очень сложно. В такой конструкции лоббируются только интересы исполнительной власти.
Когда у одной партии абсолютное большинство в парламенте, когда ей не нужно ни с кем считаться — парламент теряет свою представительную функцию. Он превращается в машину голосования, оформителя воли правительства. Внутри самой «Единой России» очень много ситуаций, когда депутатов ломают, чтобы они не голосовали за поправку, касающуюся их же родного района — просто потому, что партия сказала «нет». Я не буду называть фамилии, но такие случаи есть.
Парадокс в том, что сама «Единая Россия» была бы гораздо сильнее, если бы не обладала монопольным большинством. Звучит странно, но это так. Объясню почему.
Сегодня, чтобы принять любое решение, исполнительной власти достаточно провести его через партийную вертикаль: отдать установку, и фракция ЕР большинством голосов оформит это решение в зале. Без обсуждения, без столкновения позиций, без борьбы аргументов. Политика подменяется вертикалью.
Но если у «Единой России» нет монопольного большинства, ситуация меняется. Чтобы провести решение, губернатору уже недостаточно просто дать указание своим однопартийцам. Нужно будет договариваться с другими фракциями, учитывать интересы, аргументировать, искать поддержку. Это будет дискуссия уже внутри парламента, от которой будет зависеть и само правительство, а не наоборот. И в этих условиях фракция «Единой России» сама начнёт играть более активную и самостоятельную роль, она станет игроком, а не оформителем чужой воли.
Самостоятельный парламент — это благо для общества. А чтобы он появился, нужен плюрализм. Для этого важно лишить монополии на власть «Единую Россию» и её замаскированных клонов в лице «Партии пенсионеров», «Новых людей» и других. А значит, на выборы надо обязательно идти. В прошлый раз, в 2021 году, до участков дошли только 40% избирателей — вот и получили монополию. А если бы пришло 60–70%, картина была бы совершенно другой. «Единая Россия» своих сторонников приведёт точно. Важно, чтобы пришли и те, кто хочет, чтобы в республике был настоящий парламент, а не орган по оформлению чужих решений.
— Я хочу задать вопрос, который, возможно, покажется наивным. Но я сейчас и выступаю со стороны наивного обывателя электорального возраста, не обязанного разбираться в тонкостях межбюджетных и политических отношений. Вопрос вот в чём. Как Вы бы отнеслись к идее «муниципального МРОТа»? Поясню. Вырабатываем некие параметры и коэффициенты для каждого муниципального образования: поселение, округ, район. Смотрим на количество жителей, отдалённость от подразделений жизненно важных структур, транспортную доступность, обеспеченность энергией и т.п. На этой основе выводим минимально необходимый уровень финансирования, без которого функционирование муниципальной единицы признаётся неэффективным. И при недостатке средств дофинансируем из вышестоящих бюджетов. В отличие от существующей системы субсидий и субвенций, мы имеем обязательное, не зависящее от каких-то обстоятельств, финансирование функционирования местных администраций. Что скажете по этому поводу?
— Ни капельки не наивный вопрос. Напротив, как раз тот случай, когда человек без чиновничьего опыта формулирует суть проблемы яснее, чем любой «профессионал».
Сейчас система финансирования — это субсидии, субвенции, дотации, которые часто распределяются не столько по формуле, сколько по принципу: «кто лучше попросит». Где-то глава бьётся и что-то получает. А где-то молчат и не получают ничего. Это создаёт системную несправедливость, перекос: два примерно одинаковых поселения могут получать принципиально разную поддержку.
Ваша логика простая и правильная: рассчитать некий минимум для жизнеобеспечения — с учётом численности, отдалённости, инфраструктуры. То есть гарантированное базовое финансирование на уровне МСУ, независимо от того, как называется территория и кто ей руководит. Ниже этой планки опускаться нельзя. Как раз то, о чём я говорил. Если у территории своих доходов не хватает — автоматически добавлять из вышестоящего бюджета. Не по заявкам и не по личным отношениям, а как гарантированное обеспечение функций. Это дало бы муниципалитетам стабильность и возможность не выживать, а работать.
Есть, конечно, сложности. Нужно будет чётко прописывать методику, чтобы не было злоупотреблений. И, конечно, будет сопротивление: автоматическое финансирование — это удар по ручному управлению, а сейчас распределение денег — это и инструмент контроля, и рычаг. Но идея правильная. Сложно реализуемая в текущих реалиях, но абсолютно правильная по духу. Возьмём на вооружение, спасибо.
***
У «Черники» не было и нет цели очернить какую-либо из партий, упомянутых в материале — равно как и «пропиарить» другую. Каждой из трёх фракций — КПРФ, «Яблоко», «Справедливая Россия» — было предложено высказать позицию по теме, одинаково важной для всех муниципалитетов республики. Двое предпочли не участвовать. Один — ответил. Мы публикуем то, что получили. Не более и не менее.
